V jakémkoli systému správy veřejných věcí je jistě nezbytné rozlišovat jednak pravomoci s oporou v psaném či nepsaném právu, jednak reálnou schopnost se na správě účinně podílet neboli ji „fakticky ovlivňovat“. Jestliže však někdo svého „faktického vlivu“ využívá k tomu, aby více či méně zasahoval do výkonu správy způsobem přesahujícím meze jeho daných pravomocí, je ve svém počínání úspěšný pouze tehdy a jen tehdy, když to někdo jiný strpí, tj. přenechá mu větší či menší část svých vlastních pravomocí. Jakkoli velký „faktický vliv“ se nutně míjí účinkem v okamžiku, kdy k takovému strpění není na straně držitele pravomocí dostatek vůle.
Právě tuto limitovanost „faktické vlivu“ si dobře uvědomují „nespokojení kolegové senátoři“, a to nejen zástupci studentů, ale i akademických pracovníků. Proto je jim zřejmé, že pokud v současnosti platné znění zákona říká, že „[akademický senát] ...schvaluje vnitřní předpisy“ pouze „na návrh rektora“, respektive „na návrh děkana“, rozhodně to není „velmi zanedbatelné omezení“ pravomocí, kompenzovatelné „faktickým vlivem“.
S názorem Saviny Finardi, že to, „jak daný akademický senát funguje..., ...nezávisí na pravomocích“, lze souhlasit částečně. Funkčnost totiž představuje jednak ukazatele míry a způsobu naplňování svěřených pravomocí, jednak ukazatele účelnosti jejich distribuce v rámci určitého systému. To, zda nějaký subjekt správně funguje (tedy naplňuje svůj účel), závisí také na tom, zda mu v rámci systému byly svěřeny všechny pravomoci, které pro svou funkčnost potřebuje. Není-li subjekt sám o sobě dostatečně funkční, je nepochybně třeba vyvodit patřičné důsledky: svěřit pravomoci někomu jinému. (V demokratické společnosti se tak zpravidla děje prostřednictvím voleb, tj. výměny správou pověřených zástupců.) Teprve když není funkční systém jako takový, mělo by dojít i k institucionální reformě neboli kompetenční redistribuci.
Pokud se k institucionální reformě přikročí, musí být její podoba ovšem podrobena odpovídající veřejné diskusi, aby se dostatečně prokázala její nezbytnost. Je naprosto nepřijatelné, aby reforma samosprávy veřejných vysokých škol vzešla z pouhého pozměňovacího návrhu přijatého během (ke všemu notně kvapného) projednávání změny zákona ve sněmovním výboru a aby vešla ve známost až po schválení novely.
Proti mé argumentaci budou zastánci příslušných ustanovení novely namítat, že nešlo o žádnou institucionální reformu, nýbrž toliko drobnou úpravu, vlastně vyjasnění statu quo. Jejich stanovisko (Saviny Finardi rovněž) vychází z předpokladu, že vnitřní poměry v rámci veřejné vysoké školy zhruba odpovídají vztahům mezi vedením a zaměstnanci podniku z povahy zaměřeného na tvorbu zisku.
Snaha o připodobnění veřejné vysoké školy k tržně orientované společnosti jaksi přehlíží, že zatímco první má charakter samosprávné obce s volenými zastupitelskými orgány (a nutno na ně pohlížet jako na orgány veřejné správy – byť zvláštního druhu), druhá je založena čistě na vztazích pracovněprávních, popřípadě obchodněprávních (a svou činnost vyvíjí v rámci soukromoprávní sféry).
Akademický senát neplní úlohu odborů, jeho úkolem není ochrana práv zaměstnanců před možnou zvůlí zaměstnavatele. Představuje institucionalizovanou formu artikulace zájmů všech členů akademické obce. Jeho legitimita vzchází z přímých voleb; nelze ji zpochybňovat ani poukazem na nízkou volební účast, protože i ta je výrazem nezadatelného práva každého člena obce volit (přičemž i zdržení se jednání je projevem vůle). Ostatně prohlásíme-li akademický senát za nelegitimní kvůli nízké volební účasti, neměli bychom stejně rázně postupovat i v případě exekutivních orgánů, jestliže návrh na jejich jmenování či odvolání schvaluje ten samý „nelegitimní“ senát?
Zastánci novely své zpochybňování legitimity akademického senátu podpírají tvrzením, podle něhož nese plnou odpovědnost výhradně výkonná složka samosprávy. Podle zákona v čele veřejné vysoké školy, respektive fakulty, stojí a v jejích věcech jedná a rozhoduje rektor, respektive děkan. Avšak potud, „pokud zákon nestanoví jinak“. Ten stanoví jinak například tam, kde podává výčet pravomocí dalších samosprávných orgánů. Akademický senát, který je jedním z nich, i po schválení novely stále disponuje určitými pravomocemi. Přišel nicméně o svou takřka konstitutivní kompetenci: pravomoc navrhovat vnitřní předpisy a jejich změnu (normotvornou iniciativu).
Podle některých je to správné, protože senátní odpovědnost je jaksi „nevymahatelná“, nelze se na ni spolehnout. To je projev nepochopení podstaty samosprávy. Podobně jako v kterémkoli jiném samosprávném subjektu důsledky rozhodování dopadají vždy na všechny jeho členy – zpronevěří-li se svým povinnostem výkonný orgán veřejné vysoké školy, může být odvolán, zpronevěří-li se zastupitelský orgán, nemusí být jeho členové znovu zvoleni (případně mohou být protesty donuceni k tomu, aby se funkce vzdali sami). Pokud představitelé samosprávného subjektu poruší zákon, budou podle zákona potrestáni. Pokud zákon neporuší, přesto však rozhodnou v neprospěch subjektu, jejich odpovědnost zůstává v politické rovině.
Mohlo by se také zdát, že se zde jedná o zbavení pouhé možnosti vnitřní předpis navrhnout. Akademický senát, argumentují někteří obhájci novely, bude i nadále ve stejném rozsahu a se stejnou odpovědností o vnitřních předpisech rozhodovat, protože je bude schvalovat. V praxi ale bude mít senát výrazně zúžený „manévrovací prostor”. Kdykoli například bude nějaký vnitřní předpis chybět (nebo nebude odpovídat situaci), bude senát muset požádat rektora (děkana), aby předložil příslušný návrh. Pokud s návrhem nebude souhlasit, buď přistoupí na velmi extenzivní výklad zákona a rektorův (děkanův) návrh přijme v pozměněné verzi, nebo se bude držet zákonných limitů a bude postupovat naprosto nesystémově. Návrh odmítne – a předpis bude stále chybět (nebo nebude odpovídat situaci) – nebo rektorem (děkanem) navržený předpis přijme, přestože s ním zčásti nebo zcela nesouhlasí. Akademický senát tak za své rozhodnutí ponese plnou odpovědnost, přestože na své rozhodování zdaleka neměl plný vliv.
Údajnou závadnost přednovelních poměrů – zejména principielní nepřístojnost normotvorné iniciativy senátu – se jejich kritici často snaží doložit na příkladu mzdového předpisu. Podle jejich názoru jde o jasný střet zájmů, kdy akademický senát rozhoduje o věci, která se přímo dotýká jeho vlastní působnosti. Nadto sice předpis schvaluje, ale jeho realizaci přenechává výkonné složce samosprávy; míru své odpovědnosti si pak určí sám v rozsahu jím schváleného předpisu. Domnívám se, že taková interpretace pramení z několikerého nepochopení.
Schvalování mzdového předpisu se k působnosti akademického senátu vztahuje pouze v tom smyslu, že jeho členové z řad akademických pracovníků mohou této příležitosti využít ke zlepšení mzdových příjmů vlastních, případně svých voličů. Tyto příjmy nicméně nemají nic společného s členstvím v senátu, které zpravidla není nijak honorováno. Vděčná paralela s poslaneckými platy zde tedy poněkud pokulhává. Členy akademického senátu navíc nejsou jen akademičtí pracovníci, ale také studenti, jejichž přítomnost případné „odborářské eskapády“ koriguje. Rovněž není spravedlivé líčit členy senátu jako hamižné sobce bez základního smyslu pro obecný prospěch, který leží na srdci pouze zodpovědným výkonným orgánům.
Význam mzdového předpisu nadto zdaleka přesahují jiné vnitřní předpisy, které se akademického senátu dotýkají přímo. Bývá obvyklé, že obsah jednacího řádu je zcela v kompetenci zastupitelského orgánu. Pokud by tomu tak nebylo, nešlo by již o orgán zastupitelský, nýbrž spíše poradní sbor orgánu jiného (a jemu tedy i podřízený). Podobně a snad ještě výrazněji je tomu v případě řádu volebního: jestliže způsob svého obsazování nenavrhuje sám zastupitelský orgán, nýbrž orgán, při jehož jmenování či odvolání by zastupitelský orgán měl mít hlavní slovo, pak se lze pochybnostem ohledně rovnocenného a nezávislého postavení takového sboru ubránit jen stěží.
Z povahy dělby moci též vyplývá, že ten, kdo schvaluje normy, zároveň nemá bezprostřední vliv na jejich provedení. Naopak ten, kdo tento vliv má, nemůže svévolně měnit znění norem. Zodpovídá se však prvému, ten pak se opírá o legitimitu vzešlou z voleb, jak bylo naznačeno výše. A není pravda, že akademický senát o míře své odpovědnosti rozhoduje sám. Ta je dána zákonem (v rozsahu jím svěřených pravomocí) a vůlí voličů.
Ke všemu novelizovaný zákon nijak nezkracuje možnost akademického senátu o mzdovém předpisu rozhodovat ve smyslu jeho schválení či neschválení. Rovněž tuto normu senát prostě “jen” nemůže navrhnout (praktická stránka této úpravy viz výše). Návrh předloží rektor, který je ale za výuku placen podle stejného vnitřního předpisu, jehož podobu může svým návrhem velmi podstatně ovlivnit. Kdo tedy pokládá za střet zájmů, jestliže o podobě mzdového předpisu rozhoduje akademický senát, měl by za střet zájmů označit i stav, kdy návrh předpisu (případně jeho změn) může předložit pouze rektor. Tvrzení, že novela zákona střet zájmů odstranila, tak každopádně neobstojí, i kdyby k němu skutečně docházelo (k tomu opět viz výše).
Spory o optimální poměry na veřejné vysoké škole odrážejí složitou situaci transformující se společnosti. Přechod od občanské pasivity k aktivitě je náročný a dlouhotrvající proces. Naše frustrace z nedostatečné funkčnosti a efektivity samosprávy by nás však neměla dovést k rezignaci a spoléhání na koncentraci pravomocí v rukou výkonných orgánů. Nelze proti sobě černobíle stavět „toho, kdo koná“, a „toho, kdo žvaní“. Zvláště pak ne v rámci samosprávných institucí.
Cestou ke zvyšování funkčnosti a efektivity akademického senátu veřejné vysoké školy není redistribuce jeho kompetencí ve prospěch výkonných orgánů, avšak soustavné úsilí o aktivizaci členů akademické obce. Pro tu je naopak důležité, aby akademický senát nepřestal být rovnocenným orgánem samosprávy co do svých pravomocí, nejen „faktického vlivu“. Aktivizovat totiž nelze tam, kde klesá důvěra v možnost účinného uplatnění práva účasti na správě veřejných věcí.
Ján Říha,
student Fakulty humanitních studií UK,
člen Studentské komory Rady vysokých škol