Dynamický nákupní systém – proč tak a ne jinak

Veřejné nakupování a zejména jeho „ztělesnění“ ve formě Dynamického nákupního systému (DNS) vyvolává na Masarykově univerzitě řadu emocí a panuje kolem něj mnoho mýtů, které je potřeba uvést na pravou míru. DNS je jedním z několika možných způsobů jak nakupovat. Proč se vydala Masarykova univerzita právě touto cestou? Kvůli tomu je třeba vysvětlit, jaké podmínky musí MU coby veřejná vysoká škola vlastně respektovat.

Masarykova univerzita je podle zákona veřejným zadavatelem a každé poskytnutí dodávek, služeb či stavebních prací, za které MU platí, je tedy veřejnou zakázkou a platí to i pro zakázky, které univerzita financuje z jiných zdrojů než ze státního rozpočtu.  

Pro veřejné zakázky platí, že s rostoucí hodnotou se zpřísňují podmínky jejího zadávání a časová náročnost celého procesu vzrůstá. Podle své ceny se pak dělí na veřejné zakázky malého rozsahu, zakázky podlimitní a nadlimitní. U veřejných zakázek malého rozsahu je možné postupovat volnější formou upravenou pouze interní směrnicí Masarykovy univerzity, u zakázek podlimitních a nadlimitních je nezbytné dodržovat formalizovaný, transparentní, veřejně kontrolovatelný a protokolárně doložitelný postup od zahájení zadávacího řízení až po jeho vyhodnocení a uzavření smlouvy.

Na MU je téměř vše nadlimitní zakázka
Potíž je v tom, že v rámci Masarykovy univerzity, coby jedné organizace, musí být všechny spolu související dodávky nebo služby, poskytované v  témže kalendářním roce, uskutečněny v rámci jedné zakázky.

Například hodlá-li každá z fakult Masarykovy univerzity nakoupit v tomto roce 30 počítačových sestav po 20 tisících korunách, pak celkové předpokládané náklady budou 5,4 milionu korun a univerzita musí tyto počítače nakupovat způsobem předepsaným zákonem pro nadlimitní zakázky. V opačném případě se totiž jedná o tzv. záměrné dělení zakázky, které je vážným porušením zákona.

Pokud sečteme objemy nákupů za celou univerzitu, dostáváme se u většiny komodit často až do režimu nadlimitních zakázek. To vyžaduje provedení nákupu formou otevřeného zadávacího řízení s lhůtou pro podání nabídek do 52 dnů. Celý proces pak lze zřídkakdy ukončit dříve než za přibližně tři až čtyři měsíce, což je lhůta pro řadu dodávek nesmírně dlouhá a jen obtížně přijatelná.

Univerzita hledala jiná řešení
Masarykova univerzita jednala už v období přípravy zákona o veřejných zakázkách v roce 2005 a 2006 s ministerstvem pro místní rozvoj přímo i  prostřednictvím ministerstva školství a snažila se do zákona prosadit, aby fakulty byly samostatnými zadavateli. Proč? Aby bylo možné nakupování decentralizovat, což by umožnilo nakupovat podle aktuálních potřeb. Ministerstvo školství tehdy bohužel tuto snahu nepodpořilo.

Vše zkomplikovaly operační programy
Situace se ještě zkomplikovala po otevření operačních programů, kdy ministerstvo školství pod tlakem několikaletého zpoždění čerpání těchto evropských peněz překotně zavádělo pravidla pro řízení projektů bez ověření jejich implementovatelnosti. Jedním z pravidel je, že veškeré nákupy prováděné v rámci operačních programů musí být uskutečněny centralizovaným způsobem, jenž respektuje součty nákupů za celou organizaci. To vše s výstrahou, že jinak bude nákup považován za nezpůsobilý náklad a tedy neoprávněně použitou dotaci, která musí být vrácena včetně penále.

V souvislosti s Operačním programem Vzdělávání pro konkurenceschopnost a podmínkou centralizace veřejného zadávání hledala MU podporu u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Zdůrazňovala, že v souladu se statutem školy a pravidly hospodaření, jsou fakulty samostatně hospodařící jednotky. Kromě toho MU argumentovala tím, že každý projekt je natolik individuální záležitostí s vlastním harmonogramem a odlišnými časovými i místními potřebami nakupování, že spojování je spíše kontraproduktivní.

Nakonec se v roce 2009 podařilo získat stanovisko, kterým lze za uvedených okolností veřejné zadávání na úroveň fakult delegovat. Bohužel však v zákoně stále zůstala povinnost sečítat objemy souvisejících nákupů za celou organizaci. V praxi by se tedy stejně musely fakulty řídit přísnými pravidly pro nadlimitní zakázky. Tato pouze částečná decentralizace by pak znamenala vybudovat na každé fakultě nezbytný administrativní aparát a zvýšit tak náklady.

Vyjednávání s ministerstvem se navíc dělo za situace, kdy už byly schváleny první projekty Operačního programu Vzdělávání pro konkurenceschopnost, které bylo nutné začít realizovat. Hrozilo, že pokud nestihneme potřebné nákupy včas pořídit, nebude možné realizovat plánované aktivity, nesplní se cíle projektu a budeme muset vracet i  celé přidělené dotace na projekty.

Některé absurdity se podařilo za pochodu vyjednáváním na ministerstvu alespoň trochu zmírnit, požadavek na centralizované zadávání však zůstal a možnost decentralizace zadávání na úroveň fakult coby „samostatných zadavatelů“ se zavřela. Ministerstvo navíc při jakémkoliv náznaku pochybení v postupu veřejného zadávání posílá podnět na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže k ověření s diagnózou „nesrovnalosti ve veřejné zakázce“...

Masarykova univerzita má dnes necelou stovku běžících projektů v  Operačním programu Vzdělávání pro konkurenceschopnost v celkovém objemu finančních prostředků přesahujících 1,2 miliardy korun. Režimu veřejného zadávání podléhá více než jedna třetina z této částky. Pokud bychom nesplnili povinnost společného nakupování, máme zde takřka půl miliardy korun potenciálně nezpůsobilých nákladů.

DNS jako řešení podmínky společného nakupování
Největším problémem při snaze splnit požadavek státu na centralizované zadávání veřejných zakázek, je v případě instituce velikosti Masarykovy univerzity otázka, jak co nejrychleji a nejpřesněji zjistit, co vlastně jednotlivá hospodářská střediska, která se svými potřebami a požadavky velmi liší, potřebují.

Pro drtivou většinu komodit jsme zhodnotili jako nejlepší cestu vytvoření jakéhosi elektronického tržiště, což je de facto Dynamický nákupní systém. Tento systém při splnění požadavků zákona na společné nakupování umožňuje zachovat decentralizovaný systém sběru požadavků, který je tou nejpodstatnější, bohužel ale také nejbolestivější stránkou zadávání společných nákupů. Efektivnější a rychlejší nástroj pro hromadné zadávání, který dodrží zákonné podmínky, však momentálně podle našeho názoru neexistuje.

Jiné možnosti než DNS
DNS je ovšem jen jedním z možných řešení, jak splnit povinnost společného nakupování. Další možností je využití tzv. rámcových kontraktů, nebo přímého jednorázového zadávacího řízení. 

Dosavadní výklad zákona, podložený nálezy a sankcemi z kontrol Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, spočíval v tom, že technické zadání nákupu v rámcovém kontraktu musí přesně vymezit nakupovanou komoditu, ale také její množství. MU v současnosti vede diskusi s ministerstvem pro místní rozvoj o tom, že zejména specifikace množství jde proti smyslu rámcového kontraktu. Zdá se, že bychom s tou připomínkou mohli uspět.

Poté by bylo možné – při uplatnění formálních postupů respektujících součty objemů na univerzitě – vybrat 2-3 dodavatele určitých komodit, od kterých bychom potom pouze formou poptávky objednávali operativněji. Předpokládá se však, že se nebude měnit technická specifikace zboží, což by například u počítačů znamenalo soutěžit rámcový kontrakt takřka každý rok. V situaci, kdy soutěž na rámcový kontrakt může trvat čtyři měsíce i déle, by to bylo neúnosné. Lze si ale představit, že například pro nákup chemikálií, kde se předmět nákupu nemění, by se takový systém dal použít a už teď na této variantě pracujeme.

V jednáních se nevzdáváme
S některými implementacemi zákona a výklady ministerstev jsme se zatím museli smířit, na druhou stranu se ale rozhodně nevzdáme, stále jednáme o budoucnosti zadávání veřejných zakázek a snažíme se aktivně ovlivňovat legislativu. Připravuje se velká novela zákona o veřejných zakázkách, která může mnohé změnit. Usilujeme o to, aby ministerstvo školství podpořilo vysoké školy a abychom byli u připomínkových řízení k  legislativním změnám, kde budeme usilovat o proveditelnost při zavádění do praxe.