Významný ekonom 20. století Joseph A. Schumpeter již ve své klasické práci Kapitalismus, socialismus a demokracie z roku 1942 napsal, že „jedním z nejdůležitějších rysů pozdějších stadií kapitalistické civilizace je horečnatý rozvoj vzdělávacího aparátu, zvláště možností vyššího vzdělávání. Tento vývoj byl a je stejně nevyhnutelný jako vývoj obrovských průmyslových jednotek, ale na rozdíl od něho byl a je podporován veřejným míněním a státní autoritou, takže dospěl mnohem dál, než by dokázal vlastními silami.“ Univerzity mají skutečně dnes mnohem více možností, než měly jako víceméně uzavřené elitní korporace. Průvodním jevem tohoto pozitivního vývoje je ovšem nutnost opakované obhajoby vlastní autonomie jako nezbytné podmínky úspěšného fungování univerzit a obecně větší závislost na státu.
Schumpeterova slova nám také připomínají úzkou provázanost rozvoje masového terciárního vzdělávání s politikou státu a jeho podporou. V posledních letech se u nás diskutuje řada otázek souvisejících s proměnami vysokoškolského systému a reformou vysokých škol, přičemž pozornost je oprávněně zaměřena především na činnost těchto institucí. Nemělo by se však zapomínat, že úsilí univerzit může být úspěšné a může vést k dosažení mezinárodně srovnatelné kvality vzdělávání a výzkumu jen tehdy, pokud jim stát vytvoří vhodné rámcové podmínky. Při bližším pohledu na český vysokoškolský systém však vzniká pochybnost, zda český stát svou funkci klíčového aktéra vysokoškolské a vědní politiky dostatečně naplňuje. Dlouhodobá absence koncepční a realistické politiky terciárního vzdělávání se postupně stává nejen překážkou dosažení významnějšího postavení českých univerzit v evropském vzdělávacím a výzkumném prostoru, ale může vést i k celkovému snížení kvality a k ohrožení funkcí, které vysoké školy mají ve společnosti plnit.
Každé ráno procházím monitoring tisku zaměřený na oblast vysokého školství. Mediální obraz českého vysokoškolského systému je až idylický a vyvolává pocit, že žijeme v zemi, jež je zaslíbena vysokoškolskému vzdělání a kvalitnímu výzkumu. Téměř v každém bývalém okresním městě působí univerzita přinejmenším evropského významu, a pokud tam ještě nepůsobí, tak se něco takového chystá. Z více než sedmdesáti v současnosti existujících českých vysokých škol nemá jen málokterá ambici být vysokou školou univerzitního typu – již téměř třicet tento status má – a většina z nich, při troše úsilí, tohoto postavení brzy dosáhne. Ostatně v sektoru veřejných a státních vysokých škol, kterých je dvacet osm, jsou jen dvě, které nejsou univerzitní, a nikdo nepochybuje o tom, že to je jen otázkou času, kdy se tato situace změní. Snad všechny tyto školy prohlašují, že dělají špičkový výzkum dosahující mezinárodních standardů, a pokud to ještě není náhodou vidět, tak jistě brzy bude.
Mohli bychom si říci, že není tak důležité, co prohlašují reprezentanti jednotlivých škol, vždyť každý přece chválí své zboží, ať je jeho kvalita jakákoliv. Jenomže nechválí sami. Také naši politici při návštěvě jakékoliv vysoké školy – kromě obvyklých a dnes již v Evropě povinných prohlášení o prioritě vzdělávání a výzkumu – neopomenou zdůraznit, jak kvalitní je právě navštívená vysoká škola a jak nepochybně je či brzy bude konkurenceschopná v evropském prostoru. I nad tím bychom mohli mávnout rukou, vždyť zdvořilost by měla i české politiky zdobit. Zneklidňující na celé věci je však to, že jak reprezentanti vysokých škol, tak politici těmto svým hodnocením nejspíše věří.
A proč také ne, když v České republice neuplatňujeme téměř žádná kritéria hodnocení kvality vysokých škol, která by měla nějaký vliv na strukturování a diferenciaci prostoru terciárního vzdělávání, např. pomocí finančních nástrojů. Český vysokoškolský systém se tak vyznačuje pozoruhodným rovnostářstvím, které sice vede k dobrému uspokojení kdejakých regionálních zájmů a ke klidnému prostředí, kde jsou všichni kamarádi, ale který je současně velmi neefektivní a nevede k tomu, aby se alespoň některé instituce staly opravdu konkurenceschopnými v mezinárodním srovnání a aby se zvyšovala celková úroveň vzdělávání a efektivně se využívaly i tak omezené prostředky na výzkum a vývoj.
Není se co divit, že jakýkoliv pokus rozdělovat peníze v nějaké soutěži založené na kvalitě, narazil vždy na rezistenci celého prostředí a záležitost skončila dříve, než bylo možno pocítit její pozitivní efekty. Tak dopadla např. soutěž o výzkumné záměry, s jejímž pokračováním se nyní již nepočítá a která zaměstnala statní aparát také následným vymýšlením kompenzačních opatření pro ty, kteří neuspěli a mysleli si, že uspět měli. Ještě dříve, než začala, skončila také soutěž o integrované rozvojové projekty pro rok 2007, kdy Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT) přiznalo, že neví, jak vlastně kvalitu projektů zhodnotit a raději určené prostředky se souhlasem některých škol přerozdělilo všem. Poškozenými tedy byli pouze ti, kteří strávili nemálo času na přípravě kvalitních projektů, soutěž vzali vážně a uvěřili tomu, že integrované rozvojové projekty byly jednou z priorit ministerstva v jeho Dlouhodobém záměru.
Prostředky na vzdělávání a částečně na výzkum se rozdělují podle několika jednoduchých kvantitativních kritérií doplněných několika naopak složitými koeficienty a vzorci podle principu, že všichni dostanou na všechno – když bude peněz méně, tak všichni o něco méně, když více, tak zase všichni o něco více. Je ovšem ještě jedna kategorie prostředků, která je také pro rozvoj škol klíčová – a to jsou investiční prostředky. Zde se naopak nerozděluje podle žádných kvantitativních (natož kvalitativních) kritérií ani podle nějakého konceptu, ale podle toho, která škola je jak usilovná v bušení na ministerské dveře, kdo vlivný je z jakého kraje nebo – v horším případě – kdo uspořádal lepší hon či dovezl kvalitnější víno. Tyto věty se nemají nikoho dotknout, nejde ostatně o osoby a obsazení, ale o systém, který postrádá rozumná pravidla hry.
Celý systém ovšem naopak nepostrádá prvky jistého napětí, které spočívá v tom, že vysoké školy nikdy nevědí, kolik peněz budou mít na příští rok, a dokonce ani ne, kolik celkově bude do vysokého školství v dalších letech vloženo prostředků, ať už investičních či neinvestičních. Pokud náhodou takový výhled vznikne – jak se to stalo např. před dvěma lety –, mají vysoké školy jednu jistotu: že nebude dodržen.
Koncepce, sliby a realita
Všechny zmíněné skutečnosti jsou výsledkem absence realistické vysokoškolské a vědní politiky a nedostatku konzistentního politického rozhodování v oblasti terciárního vzdělávání. Přitom se nedá říci, že by se politická reprezentace vysokoškolské a výzkumné problematice nevěnovala. Předcházející dvě ministryně a jejich týmy věnovaly vysokým školám velkou pozornost a v rámci svých možností se snažily vytvořit pro vysoké školy přijatelné podmínky. Většinou však šlo spíše o „hašení požárů“, které mohly celý systém ohrozit.
Česká vysokoškolská politika se dokonce vyznačuje řadou vládních či ministerských dokumentů, které obsahují mnoho analýz a doporučení, ale jejichž osud bývá vždy stejný. Kdybych se zeptal i poučených členů akademických obcí našich univerzit, o jaké dokumenty se jedná a co se na jejich základě uskutečnilo, nemyslím si, že by si na nějaké vzpomněli. Připomeňme si tedy některé z nich, aby bylo zřejmé, v jakém konceptuálním rámci se pohybujeme.
Důležitým koncepčním dokumentem byla nejprve Bílá kniha – Národní program rozvoje vzdělávání v České republice z roku 2001, která pro oblast terciárního vzdělávání stanovila mj. zvláštní premisu, že jakékoliv „výsledky hodnocení kvality nebudou přímo ovlivňovat rozdělování finančních prostředků a nebudou primárně využívány pro vzájemné porovnávání různých institucí a sestavování jejich žebříčků, protože předmětem hodnocení bude míra naplnění určených cílů“. Toto východisko je jedním z mála vládních přístupů, které jsou trvale respektovány. Na tento dokument bezprostředně navazovala Strategie rozvoje terciárního vzdělávání (2000–2005) z roku 2001. V roce 2004 byla připravena Koncepce reformy vysokého školství, která byla nahrazena (doplněna) už o rok později dokumentem nazvaným Aktualizace koncepce reformy vysokého školství. Ve stejném roce (2005) byl přijat Dlouhodobý záměr MŠMT do roku 2010, a nepočítáme-li zprávu OECD z roku 2006, k jejímž závěrům se ministerstvo několikrát přihlásilo, pak další koncepci bude obsahovat nová Bílá kniha připravená zřejmě v průběhu příštího roku.
Tyto koncepční dokumenty, jež na sebe částečně navazují, částečně se překrývají a částečně se doplňují, mají několik společných prvků: 1. obsahují velmi dobré a kvalifikované analýzy; 2. naprostá většina doporučení a závěrů je v souladu s trendy rozvoje vysokého školství v evropských zemích; 3. jsou v nich stanoveny vcelku rozumné cíle; 4. cíle dokumentů bývají částečně splněny – ale jsou to právě ty cíle, které realizují z povahy věci samy vysoké školy bez většího vlivu či pomoci státu, nebo obecné cíle, k nimž tlakem vnějšího prostředí celý systém stejně směřuje; 5. cíle, jejichž splnění závisí na státu, naopak zpravidla dodrženy nejsou a nástroje, které se předpokládají pro jejich realizaci, nejsou vytvořeny.
Příkladem může být osud vládních dokumentů Koncepce reformy vysokého školství a Aktualizace koncepce reformy vysokého školství. Byl jsem původně proti tomu, aby vysoké školy s těmito koncepčními materiály souhlasily, a to nikoliv proto, že by byly v principu špatné, ale proto, že obsahovaly reformy, které dobré vysoké školy už dávno udělaly, a navíc dokument pracoval převážně s aktivitami, které spadají do autonomie vysokých škol. Nicméně z řady diskusí s tehdejším vedením ministerstva vyplynulo, že cela koncepce je vlastně především zdůvodněním nového způsobu financování vysokých škol a navýšení finančních prostředků a směřuje k rozdělování finančních prostředků podle kvalitativních kritérií – a že bez tohoto dokumentu to nebude možné. Kdo by na základě takového zdůvodnění nesouhlasil, zvláště když koncepce tvrdila, že její „zásadní myšlenkou, která se bude promítat do všech změn, bude podpora excelence a obecně rozvoj silných stránek činnosti každé instituce“ a „potlačování slabých stránek“? Zásady reformy opravdu předpokládaly, že: „– budou posíleny nenormativní složky dotace a do pravidel pro rozdělování jednotlivých částí dotace na vzdělávání i na výzkum a vývoj budou postupně zaváděny výstupní a kvalitativní parametry; – váha ryze kvantitativních hledisek, modifikovaných o vliv výstupních a kvalitativních parametrů, reprezentovaných zejména ve formulovém financování, bude postupně snižována ve prospěch kontraktového financování v rámci rozvojových programů, které umožní motivovat vysoké školy k implementaci cílů reformy; – u většiny složek dotace bude prosazováno plánování prostředků na delší období (5 a více let), které umožní střednědobé plánování a efektivní využití přidělených prostředků; – v souladu s mezinárodními dokumenty bude prosazováno navýšení rozpočtu na výzkum a vývoj, především na výzkumné záměry, které zohledňují kvalitu příslušného příjemce, (a) tato forma institucionálního financování výzkumu na VŠ se stane jedním ze základních nástrojů reformy. Výzkumné záměry na jednotlivých VŠ budou financovány důsledně na základě důkladného hodnocení, což výrazně prohloubí diferenciaci škol podle vědeckého výstupu. Přitom se vytvoří stabilní prostředí k pěstování špičkového výzkumu na úspěšných VŠ.“
Připomínám klíčové zásady reformy proto, že tyto velmi rozumné sliby rozvíjení vysokoškolské politiky obsahovala vládní koncepce stará necelé dva roky. Jak ovšem byly tyto cíle naplněny a jaká je dnešní realita?
Kvalitativní aspekty rozdělování příspěvku či dotace jsou spíše marginální, kontraktované financování v rámci rozvojových programů se nejen nezvýšilo, ale fakticky snížilo, plánování finančních prostředků na 5 a více let není vůbec možné, protože ani nevíme, co dostaneme v příštím roce, a výzkumné záměry se jistě nestanou základním nástrojem reformy, protože se s nimi již do budoucna nepočítá. Parametry navyšování rozpočtových prostředků pro vysoké školy a pro výzkum a vývoj schválené na základě těchto dokumentů vládou už také neplatí.
Česká vysokoškolská politika se nemůže pochlubit ani koncepčním vytvářením legislativních podmínek pro působení vysokých škol. Připomeňme, že zákon o vysokých školách z roku 1998 byl již čtrnáctkrát novelizován. Významnější novelizace byly tři (2001, 2005, 2006) a o všech lze konstatovat, že v zásadě vylepšily situaci vysokých škol. Změny zákona ovšem vznikly jako poslanecké iniciativy, při nichž hrálo ministerstvo převážně roli korektora či oponenta, a jedině díky úsilí několika jednotlivců se podařilo vytvořit takové novely, které např. usnadnily hospodaření vysokých škol a umožnily jim alespoň do určité míry se rozumně ekonomicky chovat. Legislativní vysokoškolské prostředí však není utvářeno na základě systematické koncepční práce a celkového směřování vysokoškolské a vědní politiky a je spíše jen otázkou štěstí a dobré personální konstelace, že jsou výsledky přijatelné.
Samozřejmě všechny politické a ekonomické důvody, kterými lze vysvětlit opakované selhávání či úplnou absenci české vysokoškolské politiky, známe a dokázal bych je zde vyjmenovat stejně dobře jako politici sami. Jenomže nejde tolik o důvody, proč nám koncepční vysokoškolská politika především v oblasti realizace chybí, ale spíše o uvědomění si důsledků takového stavu a jeho neudržitelnosti. Bez koncepční politiky, navíc s relativním nedostatkem finančních prostředků a při zachování jejich plošné distribuce, směřuje celý vysokoškolský systém k nebezpečné nivelizaci, která vytvoří široký průměr, ale žádnou konkurenceschopnou excelenci a nepovede k diferencované funkci jeho jednotlivých složek. Takový systém nemůže naplnit společenská očekávání ani dobře přispívat ke konkurenceschopnosti České republiky.
Politické rozhodování a distribuce finančních prostředků
Množství sebelepších koncepčních, formulujících a re-formulujících dokumentů ještě nevytvoří vysokoškolskou politiku, zvláště když se jimi nikdo neřídí a už druhý měsíc neplatí ani to málo ze závazků státu, co je v nich napsáno. Proto máme vysokoškolskou politiku, která postrádá obsah, kontinuitu i realizaci vlastních cílů. Přitom se většinou tváříme, že je vše v pořádku a že se celý systém dobře rozvíjí. Víme ale, kterým směrem a k jakým důsledkům to povede? Trochu to připomíná známý zenový kóan, v němž se mladý zenový mnich vyptává svého mistra: „Mistře není to tak, že člověk musí nejprve zabloudit, má-li najít cíl, k němuž směřuje?“ A mistr mu odpovídá: „Od té doby, co nemám žádný cíl, už nebloudím.“ Myslím ovšem, že v této evropské zemi nechceme, aby se stát choval jako zenový mistr.
Tato situace je navíc doprovázena dalšími skutečnostmi a tendencemi, které neskytají dobré perspektivy, nebudou-li rychle změněny. Stát se místo vytváření stabilních podmínek pro rozvoj systému terciárního vzdělávání a vytváření předpokladů pro vznik evropských center excelence soustřeďuje na každoroční krizový management nedostatku finančních prostředků pro vzdělávací i výzkumnou činnost, které jsou pak s velkou slávou a zpravidla až za osobního přispění právě úřadujícího premiéra přece jen přiděleny ve výši, která alespoň udržuje současný stav.
Finanční prostředky – ať by byly přiděleny v jakékoliv výši – ovšem nakonec nemohou stačit a nemohou přinést žádoucí efekty, protože nejsou rozdělovány na základě realizace promyšlených politických cílů. Kupříkladu finance pro výzkum a vývoj se rozdělí mezi více než dvacet rezortů (poskytovatelů), kde část z nich často skutečně zmizí jako v černé díře. Nejsou to ovšem vysoké školy, které na tom mají vinu, protože právě vysoké školy dokáží těch prostředků, které se k nim nakonec dostanou, využít ještě nejlépe a produkovat největší množství výsledků prakticky ve všech sledovaných kategoriích.
Prostředky na vzdělávací činnost rozděluje zase MŠMT po dohodě s reprezentativní komisí, což je jen poradní orgán náměstka ministryně školství. A zde jsme u dalšího závažného problému českého systému, kterým je nevhodný (až alibistický) způsob projednávání finančních otázek s tzv. reprezentacemi vysokých škol (resp. s několika zástupci těchto reprezentací) namísto jednání s vysokými školami; a tato tendence bohužel v posledních dvou letech nebezpečně vzrůstá. Jistě, stát může argumentovat, že vše bylo vysokými školami odsouhlaseno. Odpovídá však takové tvrzení realitě a odpovídá vůbec způsob projednávání obvyklým postupům v úspěšných vysokoškolských systémech? Odpověď musí být záporná.
Reprezentace jsou dvě: Rada vysokých škol je historické specifikum českého systému, pro nějž je těžko hledat v zahraničí obdobu (což neznamená, že nedělá dobrou práci), Česká konference rektorů není více než jen dobrovolným klubem rektorů. Pokud by mělo mít financování vysokého školství nějakou rozumnou podobu, pak by muselo být nejspíše založeno na kontraktech (víceletých) s jednotlivými vysokými školami, které jsou samostatnými a ze zákona ustavenými institucemi, jejichž hlas nemůže být – a nikde v rozvinutých zemích není – v takto závažných otázkách nahrazován jen kolektivními „reprezentacemi“. Zájmová sdružení vysokých škol mají jinou funkci a je povinností státu tyto věci rozlišovat.
Doplníme-li tento stav neprůhledným systémem přidělování investičních prostředků, přílišným spoléháním na evropské strukturální fondy jako nahrazení chybějících prostředků v národním systému a trváním na mylném předpokladu, že školy mohou jen svým větším úsilím získat více prostředků ze soukromých zdrojů, aniž se jim proto ale vytvoří podmínky, pak získáváme neutěšený obraz politické strukturace českého vysokoškolského systému, obraz, který volá po změně. Nastala doba, kdy už tolik nepotřebujeme reformovat jednotlivé instituce, ale kdy potřebujeme reformovat celý systém terciárního vzdělávání a kdy nutně potřebujeme koncepční vysokoškolskou a vědní politiku.
Potřeba reformy
Vysoké školy, které se chtěly reformovat a měly na to vnitřní sílu, to už v minulosti provedly. Například Masarykova univerzita naplnila sama snad všechny klíčové body všech českých koncepcí vysokoškolské politiky, často i dříve, než byly zformulovány. Máme strukturované studium, flexibilní, prostupný, otevřený systém zohledňující jak potřeby praxe, tak dalšího studia, internacionalizovali jsme se, rozvinuli celoživotní vzdělávání, využíváme informační technologie, připravujeme výzkumné projekty a jsme v nich úspěšní, máme výkonový mzdový systém, který nám udržuje schopné pracovníky, profesionalizujeme management, efektivně hospodaříme díky motivačnímu způsobu utváření rozpočtu, máme vlastní příjmy tvořící více než pětinu našeho rozpočtu, jedinečným způsobem se podílíme svými prostředky na investicích ve výši, která u nás nemá obdoby, spolupracujeme s aplikační sférou včetně podnikatelského sektoru. Upřímně řečeno, museli byste v dokumentech o vysokoškolské politice dlouho hledat něco, co na Masarykově univerzitě už nějakou dobu nefunguje. Tyto reformy jsme provedli sami a jsme v nich schopni pokračovat, protože politika kvality a rozvoje se stala součásti vnitřní kultury naší univerzity. To je potřeba znovu zdůraznit: kdo chtěl, mohl již reformy provést. Nechci mluvit za druhé, ale Masarykova univerzita jistě není jediná, která prošla rozsáhlou vnitřní transformací. Naopak ty školy, které to dosud neudělaly, to neudělají, ani když bude mít jejich management více pravomocí (což je jedno z diskutovaných témat další chystané úpravy vysokoškolského zákona). Budou se reformovat pouze pod tlakem rozumných finančních nástrojů založených na kvalitě a výkonu.
Od státu nepotřebujeme rady o získávání soukromých financí, o tom, které studenty a do kterých oborů máme brát, o uplatnitelnosti studentů, o vnitřním řízení škol, nepotřebujeme další zužování ekonomických pravidel, v nichž se pohybujeme, a nepotřebujeme ani další zásahy státu do autonomie škol.
Co naopak potřebujeme, lze vyjádřit slovy Ralfa Dahrendorfa, bývalého ředitele London School of Economics a děkana St. Antony’s College v Oxfordu: „Univerzity potřebují svobodu. Musejí mít možnost přijímat studenty podle svého uvážení a účtovat si od nich, co je třeba. Úlohou státu je napravovat nespravedlnosti, nikoliv řídit celý podnik.“ Dále podle Dahrendorfa celý vysokoškolský systém nezbytně potřebuje diferenciaci. A k tomu bych dodal to, co už Dahrendorf nezmiňuje, protože je to v západní Evropě samozřejmé – a to je elementární stálost pravidel, přiměřená průhlednost rozdělování financí včetně investic (pokud už vůbec mají být vydělovány z jednoho „balíku“ prostředků) a střednědobý plán financování jednotlivých škol, který je také dodržován (např. ve formě několikaletých smluv). Nezbývá než si přát, aby současná vláda rozšířila své reformní úsilí i na oblast vysokoškolské a vědní politiky, protože bez jejich rozumného nastavení nemusí ani zdánlivě důležitější reformy vést k dlouhodobě žádoucím výsledkům.
Je zřejmé, že problémy české vysokoškolské politiky souvisejí do značné míry s financemi, ale není to jen otázka prostředků. Jistě je potřeba zvyšovat veřejné příspěvky určené pro vzdělávání a výzkum alespoň tak, aby dosáhly v zahraničí obvyklého podílu na HDP. Možná ještě důležitější než zvyšování prostředků je jejich efektivní distribuce podle definovaných cílů a na základě rozumných kvalitativních kritérií. Stejně tak je ovšem důležité otevřít možnosti pro získávání soukromých prostředků, které se za stávající situace v systému nemohou objevit, resp. univerzity na ně nemohou dosáhnout, protože soukromé subjekty nemají motivaci a často ani možnost, jak je vysokým školám poskytnout.
V rozumně nastaveném systému jsou univerzity schopny vložené veřejné i soukromé prostředky bohatě zhodnotit, což ukazuje zkušenost ze všech zemí, kde je vysokoškolský systém dostatečně svobodný, diferencovaný a pravidla přiměřeně stabilní. Jak konstatoval známý sociolog Steve Fuller, „univerzity vůbec nejsou přihlouplé organizace. (…) Vždyť specifikum univerzit spočívá ve vytváření nových znalostí (skrze výzkum), jež se poté konsolidují a distribuují (skrze výuku). V první fázi vysoké školy produkují nové formy sociálních výhod a výsad, zatímco ve druhé fázi je likvidují. A právě tento ojedinělý druh kreativní destrukce dělá z univerzit jedny z nejlepších podnikatelských organizací.“
K tomu bych dodal, že za to, co společnosti jako univerzity přinášíme, toho nechceme mnoho a hlavně nic ve světě neobvyklého – jen jasnější pravidla hry, přiměřenou stabilitu těchto pravidel a dodržování zásad a cílů, které byly v rámci vysokoškolské a vědní politiky formulovány.
Petr Fiala
(Projev na Dies academicus, 9. 5. 2007)
