Přední český odborník na správní právo Petr Průcha o své cestě k právnickému povolání a na Nejvyšší správní soud.
Prof. JUDr. Petr Průcha, CSc. je dlouholetým pedagogem Právnické fakulty MU a uznávaným odborníkem v oblasti správního práva. Fakultu absolvoval krátce po jejím obnovení v 70. letech a působí zde dodnes, i když od roku 2003 už jen na částečný úvazek. Stal se totiž soudcem Nejvyššího správního soudu coby přední teoretik v této oblasti práva.
Kudy vedla vaše cesta ke studiu na právnické fakultě?
Byla možná složitější, než bývá obvyklé. Na právnickou fakultu jsem totiž šel studovat až ve 22 letech poté, co jsem absolvoval střední průmyslovou školu strojnickou, jako dříve vyučený nástrojař.
Co vás přimělo takhle změnit směr vzdělání?
Měli jsme na průmyslovce výbornou profesorku češtiny a občanské nauky. Dávala mi dlouho neformálně najevo, že ve mně cítí předpoklady pro humanitní studium. Když jsem pak zvažoval, že půjdu na vysokou školu, začal jsem uvažovat i o právnické fakultě, která byla shodou okolností v Brně čerstvě znovuotevřena, a nakonec ve mně převážil tento směr. V roce 1971 jsem tady začal studovat práva.
Vzpomenete si ještě, jaké jste měl ambice, když jste šel studovat?
Protože jsem se nejprve vyučil a poté i krátce pracoval v národním podniku Metra Blansko, představoval jsem si zezačátku, že bych se stal podnikovým právníkem. V průběhu studia ta představa ovšem, jak už to tak bývá, dostala jiný vývoj.
Na fakultě jste nakonec už zůstal. Jak se to stalo?
Od druhého ročníku jsem působil jako pomocná vědecká síla, a protože se v době mého končícího studia pořád ještě právnická fakulta, po svém znovuotevření v roce 1969, obnovovala, byl jsem studentem jednoho z těch prvních absolventských ročníků, z nichž se postupně doplňoval pedagogický sbor. Tehdejší děkan profesor Macur mi nabídl místo a já se rozhodl, že to zkusím.
Proč zrovna správní věda a správní právo?
Tak už to v životě chodí, že ledacos je upředené z náhod, jež pak vnímáte jako cestu, kterou byste si sám nevybral, ale která vás dovedla k pozitivnímu výsledku. Obor správní věda byl prezentován pod alternativním názvem, který zněl obecná teorie řízení a teorie organizace. Když jsem se hlásil na místo pomocné vědecké síly, tak mě zaujal právě tento „alternativní“ obor. Měl jsem o tom už nějakou představu z průmyslovky, takže jsem si říkal, že se tak dostanu k překlenutí teorie do aplikované podoby. A kromě toho o místa pomvědů byl obrovský zájem a na toto zaměření nebyl ještě nikdo přihlášen (směje se).
Představoval jste si, že se někdy stanete soudcem?
To je věc, která se dlouho předvídat nedala, pokud jsem uvažoval o tom, že bych chtěl zůstat v oboru správního práva. Skutečné správní soudnictví je u nás až od roku 2003. V 90. letech se sice také mluvilo o správním soudnictví, které bylo poměrně blízké tomu dnešnímu, ale bylo součástí klasického obecného soudnictví.
Jít do obecného soudnictví s tím, že byste se tam zaměřil na správní právo, vás nelákalo?
V rámci obecného soudnictví fungovala specializace na správní právo takovým způsobem, že nebylo hypoteticky vyloučeno, že bych v důsledku třeba nějakých organizačních změn musel soudit například trestní nebo občanské právo. Představa, že bych byl soudce, který by byl téměř univerzální a mohl prostupovat napříč, se mi příliš nezamlouvala.
Jak jste se stal soudcem Nejvyššího správního soudu?
Shodu okolností a díky tomu, že jsem se správnímu právu věnoval dlouhodobě, jsem se zhruba od roku 2000 podílel také na přípravných pracích zákona, který systém správního soudnictví definoval. Přitom se otevírala i otázka, jak se bude nově uvažovaný Nejvyšší správní soud personálně naplňovat. Na jednáních pak padlo, že pokud bychom byli ochotni podstoupit výběrové řízení, byl by zájem i o nás akademiky.
Nejvyšší správní soud je právě dost specifický tím, že se díky němu stali soudci i lidé, kteří se soudnictví původně nevěnovali. Jaké to má výhody?
Pokud jde o právnické profese, myslím, že by se neměla striktně držet nějaká profesionální separace. Práci určitě prospívá, když se vše vzájemně prostupuje, zejména teorie a praxe. Stejně tak je pozitivní, když jde někdo třeba z pozice advokáta soudit. Zvlášť úsek správního soudnictví je navíc specifický tím, že se v něm vzájemně prolínají sféry takzvané moci výkonné a soudní. Tedy že soudní mocí se posuzuje moc výkonná, kterou vykonávají správní úřady. Má-li soudce správně posoudit, jestli úřad udělal něco správně a účelně, musí problematice obsahově rozumět, musí rozumět výkonu správní agendy. Kromě toho se u nás nerozhoduje monokraticky, ale ve vícečlenných senátech. Některé odborné otázky se v obecnější rovině diskusně dokonce probírají v celém plénu, takže se různé úhly pohledů vzájemně doplňují.
Z čeho vyplynula potřeba vytvořit Nejvyšší správní soud a ustavit soustavu správních soudů? Byla tu tak velká mezera v systému soudnictví?
Správní soudnictví se svým Nejvyšším správním soudem u nás existovalo už za první republiky a navazovalo na tradice před rokem 1918. Šlo o výraz typu právní kultury a systému práva v našem středoevropském prostředí. V roce 1950 byla činnost Nejvyššího správního soudu ukončena a je nutno říci, že tento článek tady chyběl zejména v momentě, kdy bylo správní soudnictví znovuobnovováno. V období 40 let takzvaného totalitního režimu tady tento typ soudnictví nebyl. Zřejmě to fungovalo ve společenském klimatu minulém, ale pokud jsme se vrátili k tradicím právního státu, je tradiční a obvyklé, že v něm funguje správní soudnictví coby vyvažovací složka vůči výkonné moci.
Převážila koncepce, v níž správní soudnictví funguje při krajských soudech a nad nimi stojí samostatný Nejvyšší správní soud. Proč se vybrala právě tato varianta?
Byl to výsledek politického kompromisu. Rozhodovalo se, jestli má být Nejvyšší správní soud samostatný, nebo má být součástí obecného Nejvyššího soudu. To, že byla zvolena varianta samostatného Nejvyššího správního soudu, jistě dodalo na významu a na vážnosti celé soustavě správního soudnictví a opticky se tak přece jen dostalo správní soudnictví více do širšího povědomí. Smyslem správního soudnictví není totiž jen kontrolovat výkonnou moc s tím, abychom úřadům pořád něco vytýkali, ale aby se zjednávala náprava tam, kde je ji zjednat potřeba. A tam, kde není nápravy třeba, se zase má potvrdit správnost rozhodování. To přispívá ke kultivaci veřejné správy a podle mě to také posiluje důvěru veřejnosti ve veřejnou moc. Takže je určitě jenom dobré, že je systém takto koncipován. Já sám za sebe bych možná ještě raději viděl, kdyby byly institucionálně samostatně pojaty i krajské správní soudy.
Je tedy systém správního soudnictví už dotažený, nebo vidíte nějaké nutné změny?
Myslím, že těch několik let provozu už ukázalo, že systém je životaschopný. Krajské správní soudy, i když nejsou institucionálně samostatné, zcela kvalifikovaně plní své poslání. Důvody, aby se něco nějak naléhavě měnilo, tedy nevidím. Nicméně platí, že nic není navěky. Do budoucna tedy nelze vyloučit nějaké posuny. V poslední době se třeba diskutuje, zda případy rozhodování správních orgánů s dopady do soukromoprávní sféry, například rozhodnutí o vyvlastnění, nemají přejít pod křídla správního soudnictví. Zatím spadají pod obecné soudy.
Co soudíte o tom, že Nejvyšší správní soud, i když je nejvyšší instancí, v některých případech rozhoduje ve správním soudnictví poprvé?
Ve většině případů rozhodnutí dělají krajské soudy a k Nejvyššímu správnímu soudu se dostávají dané případy až na základě kasačních stížností, ale skutečně je několik situací, kdy rozhoduje poprvé. Týká se to třeba opatření obecné povahy, v jejichž formě se nejčastěji vydávají územní plány. Myslím, že to není až tak dobře. Měli bychom být soudem přezkumným, takže by tyto případy měla v první řadě přezkoumávat úroveň krajských soudů. Zabránilo by se tím tomu, že se pak nespokojená strana obrací na Ústavní soud. Jenže Ústavní soud má primárně posuzovat otázky ústavnosti, zatímco my posuzujeme otázky zákonnosti. Ústavní soud se tak dostává do jisté asymetrie.
Co se pro vás změnilo, když jste se stal v roce 2003 soudcem?
Otevřel se mi další realizační prostor, kde mohu uplatnit své znalosti a zkušenosti. Musel jsem se ale samozřejmě i hodně adaptovat, protože tento způsob práce je úplně jiný než na akademické půdě. Ono to soudcovské rozhodování není jen rozhodováním ve smyslu posouzení a udělání si právního názoru. Podstatná pracnost spočívá v tom, že musíte adekvátní argumentaci vyjádřit v přesvědčivém a zároveň neprávníkům srozumitelném textu, zdůvodnění. Člověka to nutí věci daleko důkladněji promýšlet.
Je pro vás důležité, že jste zůstal i na fakultě?
Vzhledem k tomu, že jsem se stal soudcem v situaci, kdy jsem měl na fakultě odučeno téměř třicet let, se ve mně stále drží práce vysokoškolského učitele a jsem rád, že mohu svoji práci dělat ve vzájemném propojení obou aspektů. Kladu si dokonce otázku, kdybych byl jen na soudu, jestli bych nacházel stejné uspokojení, které těch posledních sedm let pociťuji. Osobně jsem navíc byl vždycky toho názoru, že každý učitel, který učí na právnické fakultě, by měl být s praxí nějakým způsobem propojen.
Co vás na učení tak baví?
Nevím, jestli to dovedu úplně vyjádřit. Je to práce, která má spoustu kouzel. Jednak nutí člověka stále se rozvíjet a udržovat se v obraze. A pak, i když to možná bude znít banálně, mám radost, když ke mně na zkoušku přijde student, kterého si pamatuji z výuky a umí, a já mu můžu dát jedničku. To si pak říkám, že jsme těm lidem tady něco opravdu dali. Stejně to cítím i na soudu u našich asistentů. Když jsem zjistil, že převážná část našich kolegů-asistentů jsou absolventi Právnické fakulty MU a zároveň jsem viděl, jak odborné a kvalifikované podávají výkony, cítil jsem skutečně až jistý pocit hrdosti, že také patřím k fakultě, která je dokázala vychovat.
Proč vás přitahuje zrovna oblast správního práva?
Je to téma, které je vnitřně velmi různorodé. Kromě základního dělení na právo hmotné a právo procesní je tam ještě široká sféra práva organizačního. Navíc systém veřejné správy je poměrně složitý, takže jde o širokou oblast se spoustou segmentů, které, když se správně pochopí, se postupně doplňují a zapadají do sebe jako ozubená kolečka. Jde o takový svébytný subsystém práva v právu. Zaujala mě tedy tato různorodost na jedné straně a současně obrovská využitelnost a význam pro skutečnou praxi.
Já bych jako laik řekl, že atraktivnější jsou spíše oblasti jako právo trestní.
Posláním trestního práva je zjednávat nápravu a sankcionovat jednání, které je v rozporu se zákonem. To je poměrně úzké vymezení. Správní právo je oblastí právního řádu, která zprostředkovává možnosti získávání oprávnění pro veřejnost, otevírá cestu celé řadě nových řešení, ať už jde o územní plánování nebo o cokoliv dalšího. Nesleduje jen úzce ochranné funkce, není jen ryze pořádkově sankční. Je to obor, který provází člověka od narození až do smrti. Když se narodíme, musí nás zapsat do matriky, až jednou umřeme, tak se vydá úmrtní list. Mezitím se některý člověk několikrát pro velký úspěch ožení nebo vdá. Jiný bude chtít získat oprávnění k podnikání, další bude chtít uplatnit své právo na informace. To vše je správní právo.
Popisujete to jako otevírání možností, ale já bych řekl, že většina veřejnosti bude tuto oblast práva vnímat spíš tak, že člověku komplikuje život a staví mu do cesty překážky v podobě úřadů, které musí oběhat.
Takový postoj je do určité míry legitimní. Když se na tuto oblast práva podívám ryze z pohledu spotřebitele práva, tedy žadatele, může to takovým způsobem působit. Celá řada věcí se ale pro pořádek a právní jistotu musí evidovat. Musíme být schopni se o důležité údaje opírat, a tedy mít je někde uložené. Třeba v případě, kdy potřebujete zjistit, kdo je vlastníkem sousedního pozemku a jestli nemá námitek proti typu stavby, který chystáte. Jsou jistě názory, že potřeba autoritativní regulace vztahů ve společnosti klesá. A zřejmě to pravda v některých oblastech bude, ale naopak je celá řada případů, kde je nutné, aby veřejná moc zjednávala jen svou přítomností určitý respekt tak, aby vztahy mezi lidmi byly takové, jaké být mají.
Nicméně státní úředník, aspoň ve stereotypu, který považuji za rozšířený, je vnímán spíš jako osoba, která člověku cestu k vyřešení problému zrovna neusnadňuje.
Věřím, že drtivá většina těch takzvaných úředníků nechodí do zaměstnání proto, že by chtěli lidem komplikovat život, a také mají snahu udělat svoji práci jednoduše, aby tím ani oni nebyli zbytečně zatěžováni. Je mi dost líto, když je úředník označován za jakéhosi škůdce. Když jsem nedávno viděl jeden díl televizního zpracování Sňatků z rozumu, vystupoval tam jistý doktor Vácha, který vyslovil cennou myšlenku, že úředník je mozkem národa a státu. Soudím, že čím více budeme mít tyto mozky kvalifikovaně připraveny a čím víc budeme vnímat, že představují něco, bez čeho stát prostě nemůže fungovat, tím bude veřejná správa efektivnější. Určitě se tato situace ale nedostaví tím, že budeme plošně kritizovat úředníky. Jinou otázkou je, jestli někde nemáme úředníků nazbyt. Ale těm, kteří jsou nezastupitelní, by měl být přiznáván, či navrácen potřebný respekt.
Myslíte, že systém státní správy a samosprávy je v Česku nastavený tak, že by se v něm běžný člověk měl být schopen snadno zorientovat?
Znalost nastavení veřejné správy a jejích specifik je zřejmě u běžných občanů spíše nižší, protože její organizace je značně složitá a pro normálního člověka může být až nestravitelná. Když to ale vezmu pragmaticky, pro normálního spotřebitele práva je nejdůležitější vědět, na který úřad se v jaké věci obrátit. Na to žádné složité znalosti o chodu veřejné správy nepotřebuje. Tam by mu již měli poskytnout potřebnou pomoc a poučení.
Takže nesdílíte populární představu o tom, že je systém fungování veřejné správy nepřehledný?
Když jsem byl na opravě v autoservisu a na něco jsem se asi ne zrovna šťastně zeptal mechanika, odpověděl mi, ať radši nepřemýšlím, proč to jezdí. Tady bude, alespoň pokud jde o takzvaný úřední výkon veřejné správy, situace do jisté míry obdobná. Lidé mají často představu, že všechno jde dělat jednodušeji. Musím ale z vlastní zkušenosti říct, že jsem se v minulosti setkával s řadou starostů a úředníků, a slýchal od nich myšlenku asi tohoto typu: „My jsme si vždycky mysleli, že by to všechno šlo dělat podstatně jednodušeji, ale když jsme nastoupili, zjistili jsem, že to tak jednoduché zdaleka není.“ Aby systém plnil své funkce a nepominul nezbytné souvislosti, je pro laika zpravidla vždy složitý.